【第156回】2011/12/17 ②宮城県女川町における復興計画策定について (福留邦洋 | 新潟大学災害・復興科学研究所特任准教授)

女川町の復興計画策定委員会での検討状況、地域での生業やコミュニティとの関係での復興のあり方など報告していただきました。

<発表の概要>
東日本大震災による女川町の被害状況,復興計画策定委員会での検討状況,地域での生業やコミュニティとの関係での復興のあり方などについて報告があった.
最大震度6弱の地震に襲われた女川町には,15mを超える大津波が到達しており,およそ320haが浸水した.中心市街地では3階建てまでの建物が水没し,ほとんどの建物が流された.津波は15m以上の斜面を超え,高台にある市立病院の1階部分まで来襲し,避難に遅れた在館者が犠牲となった.また,3階建ての行政庁舎にいた職員は,屋上まで避難して助かっているが,行政の基礎的なデータが津波で失われており,復興計画では,次の災害に備えて,電子データのバックアップを本庁舎以外でも確保する取り組みが検討されている.また,町全体の人口の8%の住民が死亡・行方不明者となっており(2011年8月3日の時点で526名),女川町の死亡率は宮城県内でもっとも厳しい数値である(阪神・淡路大震災に伴う東灘区や長田区の死亡率約1%未満を大きく上回る).
甚大な被害の背景として,海岸の見えない内陸までの津波の来襲が挙げられた.津波は女川を沿って海岸から2km以上の内陸まで遡上しており,町丁目別での死亡率を見ると,湾に面する各町内での死亡率は,最悪の場合最大20%まで限られているが,内陸部分では死亡率が20%を超える町内が点在する.今後の詳細な分析等が必要であるが津波に対する認識の違いが影響した可能性があろう.建物の被害状況についても,2,937棟の住宅(町の6割以上)が全壊しており,阪神・淡路大震災や中越沖地震の被害状況を超えている.RC造の建物が津波によって根元から横転しているケースが確認されており,女川町では南三陸町や名取市等での被害形態とは異なる被害が比較的多く発生した.
女川町の復興計画策定は5月1日に開始し,9月に計画の確定が行われた.策定委員会の構成については,中越沖地震や阪神・淡路大震災の体制とは異なる部分がある.女川町の復興計画策定委員会の場合,宮城県の次長が委員に参画し,国土交通省の課長補佐等もオブサーバとして(一部,実質委員に近い形で)参加しており,策定過程において県・国の方針との連動が多く見られた.
5月の時点で,集落の統廃合案に関する議論が行われたが,離島・半島における集落では,集落統廃合に伴う地区別での既存の漁業権の変化を懸念し,統廃合・集約化に反対する意向が示された.短期間で漁業権に関する議論を進める事は難しく,結果的には集落の統廃合案は途中で取り下げられた.マスコミ等外部の報道では,集落集約や高台移転が混同する形で取り上げられた.現状では,集落集約に対して地域の関心,反発が非常に強かったのにもかかわらず,報道では高台移転に対して反発が大きいように捉えられた.また復興計画の内容が地域の関心とは異なる形で報道される傾向がみられた.女川町では,住民による産業の再建・維持に関心が高く,今後は集落の存続に向けて,住宅再建や移転先等の課題の他にも,産業に関する議論を深めていく事が求められている.
公聴会では,住民の多くが応急的な避難生活が続いている事を踏まえ,中・長期的な復興計画について議論・検討を行うにあたって難しい部分があった.復興計画に並行して,被災者個々の短期的な生活再建の見通しを示すことも必要である.ちなみに満潮・高潮時には,震災で地盤沈下した地域において浸水・内水氾濫等が生じる状況が今でもあり,本格的復興に入る前の基盤となる復旧を住民が実感できるように進める事が求められている.一方,女川町では浸水から逃れた地域が非常に限られており,仮設住宅を建設するために確保された平地が不十分であったため,町外避難をせざるを得ない状況が多く発生した(石巻市の応急仮設住宅や仙台市等の民間借り上げ住宅等).ここでは,震災による1割近い死亡率や震災前からの高齢化に加え,町外での避難生活の長期化の可能性等,人口減少に関する課題を踏まえた長期的復興計画の必要性が感じられる.しかし,現状では上記の課題がほとんど考慮されないままに,震災前の人口約1万人ベースでの復興計画が進められており,今後の人口のギャップに応じて,定期的に復興計画を見直す必要があると考えられる.
そして集落再建のために,住民自身が新潟県中越地震に伴う集団移転で建設された復興公営住宅等を自主的に視察する事例が紹介された.住民自体が自主的に過去の復興過程の実績から学ぼうとしている取り組みは魅力的であるが,女川町の仮設住宅にて行われた視察報告会には,町役場職員が参加できなかった事等が懸念される.
再建に向けてのその他の課題としては,小さな集落であるにもかかわらず被災者の分散居住・避難生活による情報共有の困難性,従来からある町内会・自治会組織と震災復興組織の関係が明確化していない事例がみられること,災害危険区域・建築制限区域の設定に対する漁業関係者及び水産加工業関係者,その他の職業従事者との考え方の違い,そして世帯内(世帯主及び配偶者,子育て世帯等)における移転先についての意思決定の難しさ等が挙げられた.
復興計画実施に関する人的資源・技術的な手法の面では,ゾーニング等面的整備に関する技術的支援体制が,阪神・淡路大震災自治体職員やUR都市機構等,大都市圏の整備に関する知見を持つ人材から構成されていることから,集落の漁業・水産加工業を計画へ十分に考慮できるか懸念される.町役場の産業系職員や地域産業に詳しい専門家などの関与の必要性が挙げられた.また,復興計画策定過程では庁内担当部局(復興対策室)が一手に担う形となり,他の部局はあまり関与した形跡がうかがえないと考えられる(庁内横断的なワーキング・グループの立ち上げなどにより役場職員が全庁的に促進を把握し,問題共有,対応できる仕組みが不足であった).
さらなる復興計画の具体的な実施に向けた課題として,離島・半島等の小規模集落における高台移転のイメージについて,行政と住民とでは異なる可能性がある事(公聴会では復興計画の文言について議論を行ったものの,図面に関する検討は少なかった事もあり,また,平面上の場所は合意がとれたとしても,造成方法次第では大きな反発を招く可能性がある),女川原子力発電所との関係に関する議論が今後求められること,土地利用の整備や役割分担に関する地域を全体的に捉える視点の希薄化(省庁間の調整はほとんど行われずに町など現地で説明・提案が行われた)等が挙げられた.

<第156回オープンゼミナール>
日時:2011年12月17日(土)14:00~17:00
場所: 神戸大学工学研究科 C1-301
内容:
①東日本大震災における被災者の生活再建や地域復興に関する調査報告
神戸大学都市安全研究センター特任講師 林大造
②宮城県女川町における復興計画策定について
新潟大学災 害・復興科学研究所 特任准教授 福留邦洋
参加者:26人 (北後)

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次回のご案内

<第225回神戸大学RCUSSオープンゼミナール>
■日時:2017年9月16日(土)14時~17時
■場所:神戸市役所4号館(危機管理センター)1階会議室
■司会:神戸大学都市安全研究センター教授 北後 明彦
■共催:神戸市危機管理室、神戸市消防局、神戸大学地域連携推進室 ■後援:兵庫県
■プログラム

① 災害救助法徹底活用は地方自治体における時系列(タイムライン)災害対応の要
   田中健一 神戸大学大学院工学研究科建築学専攻博士課程大学院生
近年の災害では地方自治体の災害対応が遅れたり、エリアメール等避難情報の出し忘れなど、災害発生時の地方自治体は混乱を生じ、冷静沈着な対応が出来なかったことで大きな被害が出ています。既に我が国には、タイムラインの考え方を取り入れた災害救助法という法律があり、その運用が示されています。地方自治体の災害発生時から復旧・復興時に至る全過程を網羅しており、災害救助法の徹底活用こそが被災者救済のためのタイムラインそのものだと考えています。その一例として九州北部豪雨時における朝倉市災害対策本部での様子を時系列で事例として示します。


② 災害対応のトレーニングセンターの建設・運営を考える
   沼田 宗純 東京大学生産技術研究所都市基盤安全工学国際研究センター 講師
日本は毎年多くの災害に苦しんでいるが、「災害対応トレーニングセンター」が無いために、効率的な災害対応の実現が難しい。結果として、2016年熊本地震を例示するまでもなく、災害発生後の混乱状況の中で、多くの行政職員は何をやったらよいのかが分からない状況に陥ってしまう。一般的にこの状況は被災市町村で最も顕著であるが、都道府県や国家中央政府であっても、改善の余地は大きい。巨大地震をはじめとして、大きな災害が頻発する危険性の高い我が国において、今の状況では、効率的な災害対応は望めない。そこで災害対応のトレーニングセンターを設置することで実践的な研修を行い人材育成する仕組みを考えたい。
<参考資料>

<関連情報>
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<第10回 ひょうご防災連携フォーラム>
◆日 時:2017年9月24日(日) 16:00~17:30
◆会 場:人と防災未来センター 東館4階
       兵庫県立大学 防災教育研究センター
     (〒651-0073 神戸市中央区脇浜海岸通1丁目5-2)
◆テーマ:「市街地津波避難における災害時要援護者の搬送効率」
◆話題提供者:大津 暢人 氏(神戸大学大学院工学研究科研究員 [神戸市消防局])
◆会 費:1,000円(会員・会員外とも、ただし学生無料)
      ※研究会終了後の意見交流会は、三宮において実施いたします。
       参加費は、受付時に別途4,000円を徴収させていただきます。
◆出欠報告:9月20日(水)までに、フォーラムおよび意見交流会の出欠をメールにて
      「ご氏名」「ご所属」を明記の上ご連絡いただけると幸いです。
      【送付先】事務局 前田宛 (office@hyogobosai.com)
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日本科学者会議(JSA)兵庫支部市民フォーラム・シリーズ
「防災・減災を科学する-神戸大水害から50年」その1
 -1967年六甲山土砂災害から50年をふり返って-
  日時:9月30日(土)14時~
  会場:神戸市勤労会館(三宮)美術室
  講師:沖村 孝 氏(神戸大学都市安全センター名誉教授)
  入場無料
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今後の予定のご案内

<第226回神戸大学RCUSSオープンゼミナール>
■日時:2017年10月14日(土)14時~17時
■場所:神戸市役所4号館(危機管理センター)1階会議室
■司会:神戸大学都市安全研究センター教授 北後 明彦
■共催:神戸市危機管理室、神戸市消防局、神戸大学地域連携推進室 ■後援:兵庫県
■プログラム

① 災害時における要配慮者への対応
  -過去の災害における福祉避難所の状況をふまえて-
  大西一嘉 神戸大学大学院工学研究科建築学専攻准教授
阪神・淡路大震災における災害関連死の教訓から、一般避難所の環境改善と共に、福祉避難所等の整備が進められてきた。2016年熊本地震や、各地で頻発する豪雨災害での福祉避難所調査を踏まえつつ、要配慮者への対応課題を考えたい。

② 特別養護老人ホームにおける災害時要配慮者受け入れとその課題
  -地域社会と協力した福祉避難所開設訓練を実施して-
   中川仁 社会福祉法人愛和会 事務長
2017年1月22日に実施した「福祉避難所開設訓練」では、朝8時半から70名の職員が最終確認を行い、一方で地域の避難所開設訓練にも参加し、要援護者リストに基づく安否確認に協力しました。朝10時に市役所より福祉避難所開設要請の連絡を受けて25名受け入れる想定で開設訓練は始まり、地域の方に要援護者の役を担っていただくだけでなく、突然避難して来られた方や、骨折を疑われる方など「想定外」への対応訓練を行いました。指定避難所、福祉避難所の在り方を地域の方々と共に考えながら、「ひとりも見逃さない防災活動」をめざす私たちの取り組みをご紹介します。


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※上記以降は下記の日程・場所でオープンゼミナールを開催する予定です。
● 2017年11月18日(土)14時~17時 神戸市役所4号館(危機管理センター)
● 2017年12月 9日(土)14時~17時 神戸市役所4号館(危機管理センター)
● 2018年 1月20日(土)14時~17時 神戸市役所4号館(危機管理センター)
● 2018年 2月10日(土)14時~17時 神戸市役所4号館(危機管理センター)
● 2018年 3月17日(土)14時~17時 神戸市役所4号館(危機管理センター)

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