【第156回】2011/12/17 ①東日本大震災における被災者の生活再建や地域復興に関する調査報告(林大造 | 神戸大学都市安全研究センター特任講師)

 <報告の概要>

都市安全研究センターの震災支援調査活動の一環として実施された、三陸海岸沿岸の岩手県山田町・大槌町、宮城県南三陸町・女川町における被災者の生活再建や地域復興に関するアンケート調査の結果についての報告をいただいた。調査票は避難所及び仮設住宅に配布され、回答は世帯主に依頼された。回収期限は7月18日、配布数は3295通、回収数は912通、回収率は27.6%となった。

震災発生前に住んでいた地区からの移転の意向について尋ねたところ、約5割は「同じ地区に住み続けたい」、約2割は「地区外に移転したい」、約3割は「決めることが出来ない」との回答を示した。この割合は、地域別での回答集計に対しても極端な違いはなく、ほぼ一貫した傾向が見られた。なお、同じ地区に住み続けたい理由としては、主に被災前からの暮らし、住民同士の絆や漁村に関する仕事の継続等が挙げられた。地区外に移転したい場合は、命や財産を守るのため、心情的に住み続けられない、子供や家族の将来のため等が主な理由として挙げられた。また、移転の意向について決めることが出来ない主な理由としては、行政による移転に伴う補償や支援がどの程度かが決まっていない事、津波浸水地域での住宅の再建がどの程度危険なのかが分からない事等であった。

今後の住まいの見通しについて尋ねたところ、7月の段階で「自力で住宅再建」と回答した世帯は67世帯(約1割)のみであった(その他9割は仮設住宅に応募中・入居決定等と回答した)。その内、65世帯の住宅は津波で流失・損壊しているが、42世帯が「同じ地区に住み続けたい」との意向を示した。甚大な被害を受けているが、自力再建の意向がある場合、地区外に移転する傾向は少ないと見られた。

世帯主の従前職種別での地区転居に関する意向については、「養殖漁業」や「採捕漁業」の場合、それぞれ約7割が「同じ地区に住み続けたい」と回答しており、職住接近を重視した上で、同じ地区で再建を希望する世帯の割合が最も多い職種である(「水産流通・加工業」の場合は約5割、「派遣・アルバイト」「会社員」の場合はそれぞれ約4割が「同じ地区に住み続けたい」と回答した)。

住宅の高台移転の志向について尋ねたところ、地区移転の意向が「同じ地区に住み続けたい」である場合、約4割が「近隣の後背地への分散型高台移転」(以下、近隣・分散型移転)、約3割が「少し遠くても広大な高台への集結型高台」(以下、広大・集約型)を支持している。一方、移転の意向として「地区外に移転したい」と示している世帯の場合、住宅の高台移転の志向については、「近隣・分散型」と「広大・集約型」の双方に平等に約5割の支持が見られた。地区移転に関する意向が決めることが出来ない場合の世帯については、「近隣・分散型」と「広大・集約型」の双方に平等に約4割の支持が示された。

また、事業者に対して、事業の再開状況を尋ねたところ、約15%が「すでに再開している」、約8%が「再開を予定している」、約50%が「再開の時期は見確定である」、約28%が「廃業した」と回答した。事業を再開する上で課題となっていることについて尋ねたところ(複数回答)、約55%は「設備の復旧」、約37%は「資金の不足」を示しており、いずれも各再開状況で共通する問題である。次いで、約33%は「事業場所」、約20%は「復興計画」に関する問題を挙げており、これらの課題は主に再開を予定している場合(再開時期が見確定である場合も含む)に多く見られる。また、廃業している場合は、「復興計画」を除き、上記の課題に加えて「後継者問題」が挙げられた。約13%の事業者が「後継者問題」を認識しているが、その内11%は廃業している事業者に該当する。一方、すでに再開している場合、「従業員確保」という、他の再開状況では見られない課題が浮上した。この課題を認識している事業者は約3%のみであるが、「すでに再開」と示している場合の事業者の内、約9割が認識してる課題である。
事業の再開状況別で、地区移転の移転について「同じ地区に住み続けたい」と回答した割合を見ると、すでに再開している場合は約46%、再開を予定している場合は76%、再開の時期は見確定である場合は約65%、廃業した場合は57%であった。ここでは、震災前から事業をしている場合、同じ地域に住み続けたいとの意向が比較的に高くなる事が明らかになった。

最後に、住宅の所有形態について尋ねたところ、約7%が「借地借家」、約3が「借地・持家」、約83%が「特地・特家」、約2%が「民間住宅」、約4%が「公的住宅」、約1%がその他との回答を示した。所有形態別で、地区移転の移転について「同じ地区に住み続けたい」と回答した割合を見ると、「借地借家」の場合は46%、「借地・持家」の場合は27%、「特地・特家」の場合は52%、「民間賃貸住宅」の場合は19%、「公的住宅」の場合は43%、「その他」の場合は67%であった。


<第156回オープンゼミナール>
日時:2011年12月17日(土)14:00~17:00
場所: 神戸大学工学研究科 C1-301
内容:
神戸大学都市安全研究センター特任講師 林大造
新潟大学災 害・復興科学研究所 特任准教授 福留邦洋
参加者:26人 (北後)

【第156回】2011/12/17 ②宮城県女川町における復興計画策定について (福留邦洋 | 新潟大学災害・復興科学研究所特任准教授)

女川町の復興計画策定委員会での検討状況、地域での生業やコミュニティとの関係での復興のあり方など報告していただきました。

<発表の概要>
東日本大震災による女川町の被害状況,復興計画策定委員会での検討状況,地域での生業やコミュニティとの関係での復興のあり方などについて報告があった.
最大震度6弱の地震に襲われた女川町には,15mを超える大津波が到達しており,およそ320haが浸水した.中心市街地では3階建てまでの建物が水没し,ほとんどの建物が流された.津波は15m以上の斜面を超え,高台にある市立病院の1階部分まで来襲し,避難に遅れた在館者が犠牲となった.また,3階建ての行政庁舎にいた職員は,屋上まで避難して助かっているが,行政の基礎的なデータが津波で失われており,復興計画では,次の災害に備えて,電子データのバックアップを本庁舎以外でも確保する取り組みが検討されている.また,町全体の人口の8%の住民が死亡・行方不明者となっており(2011年8月3日の時点で526名),女川町の死亡率は宮城県内でもっとも厳しい数値である(阪神・淡路大震災に伴う東灘区や長田区の死亡率約1%未満を大きく上回る).
甚大な被害の背景として,海岸の見えない内陸までの津波の来襲が挙げられた.津波は女川を沿って海岸から2km以上の内陸まで遡上しており,町丁目別での死亡率を見ると,湾に面する各町内での死亡率は,最悪の場合最大20%まで限られているが,内陸部分では死亡率が20%を超える町内が点在する.今後の詳細な分析等が必要であるが津波に対する認識の違いが影響した可能性があろう.建物の被害状況についても,2,937棟の住宅(町の6割以上)が全壊しており,阪神・淡路大震災や中越沖地震の被害状況を超えている.RC造の建物が津波によって根元から横転しているケースが確認されており,女川町では南三陸町や名取市等での被害形態とは異なる被害が比較的多く発生した.
女川町の復興計画策定は5月1日に開始し,9月に計画の確定が行われた.策定委員会の構成については,中越沖地震や阪神・淡路大震災の体制とは異なる部分がある.女川町の復興計画策定委員会の場合,宮城県の次長が委員に参画し,国土交通省の課長補佐等もオブサーバとして(一部,実質委員に近い形で)参加しており,策定過程において県・国の方針との連動が多く見られた.
5月の時点で,集落の統廃合案に関する議論が行われたが,離島・半島における集落では,集落統廃合に伴う地区別での既存の漁業権の変化を懸念し,統廃合・集約化に反対する意向が示された.短期間で漁業権に関する議論を進める事は難しく,結果的には集落の統廃合案は途中で取り下げられた.マスコミ等外部の報道では,集落集約や高台移転が混同する形で取り上げられた.現状では,集落集約に対して地域の関心,反発が非常に強かったのにもかかわらず,報道では高台移転に対して反発が大きいように捉えられた.また復興計画の内容が地域の関心とは異なる形で報道される傾向がみられた.女川町では,住民による産業の再建・維持に関心が高く,今後は集落の存続に向けて,住宅再建や移転先等の課題の他にも,産業に関する議論を深めていく事が求められている.
公聴会では,住民の多くが応急的な避難生活が続いている事を踏まえ,中・長期的な復興計画について議論・検討を行うにあたって難しい部分があった.復興計画に並行して,被災者個々の短期的な生活再建の見通しを示すことも必要である.ちなみに満潮・高潮時には,震災で地盤沈下した地域において浸水・内水氾濫等が生じる状況が今でもあり,本格的復興に入る前の基盤となる復旧を住民が実感できるように進める事が求められている.一方,女川町では浸水から逃れた地域が非常に限られており,仮設住宅を建設するために確保された平地が不十分であったため,町外避難をせざるを得ない状況が多く発生した(石巻市の応急仮設住宅や仙台市等の民間借り上げ住宅等).ここでは,震災による1割近い死亡率や震災前からの高齢化に加え,町外での避難生活の長期化の可能性等,人口減少に関する課題を踏まえた長期的復興計画の必要性が感じられる.しかし,現状では上記の課題がほとんど考慮されないままに,震災前の人口約1万人ベースでの復興計画が進められており,今後の人口のギャップに応じて,定期的に復興計画を見直す必要があると考えられる.
そして集落再建のために,住民自身が新潟県中越地震に伴う集団移転で建設された復興公営住宅等を自主的に視察する事例が紹介された.住民自体が自主的に過去の復興過程の実績から学ぼうとしている取り組みは魅力的であるが,女川町の仮設住宅にて行われた視察報告会には,町役場職員が参加できなかった事等が懸念される.
再建に向けてのその他の課題としては,小さな集落であるにもかかわらず被災者の分散居住・避難生活による情報共有の困難性,従来からある町内会・自治会組織と震災復興組織の関係が明確化していない事例がみられること,災害危険区域・建築制限区域の設定に対する漁業関係者及び水産加工業関係者,その他の職業従事者との考え方の違い,そして世帯内(世帯主及び配偶者,子育て世帯等)における移転先についての意思決定の難しさ等が挙げられた.
復興計画実施に関する人的資源・技術的な手法の面では,ゾーニング等面的整備に関する技術的支援体制が,阪神・淡路大震災自治体職員やUR都市機構等,大都市圏の整備に関する知見を持つ人材から構成されていることから,集落の漁業・水産加工業を計画へ十分に考慮できるか懸念される.町役場の産業系職員や地域産業に詳しい専門家などの関与の必要性が挙げられた.また,復興計画策定過程では庁内担当部局(復興対策室)が一手に担う形となり,他の部局はあまり関与した形跡がうかがえないと考えられる(庁内横断的なワーキング・グループの立ち上げなどにより役場職員が全庁的に促進を把握し,問題共有,対応できる仕組みが不足であった).
さらなる復興計画の具体的な実施に向けた課題として,離島・半島等の小規模集落における高台移転のイメージについて,行政と住民とでは異なる可能性がある事(公聴会では復興計画の文言について議論を行ったものの,図面に関する検討は少なかった事もあり,また,平面上の場所は合意がとれたとしても,造成方法次第では大きな反発を招く可能性がある),女川原子力発電所との関係に関する議論が今後求められること,土地利用の整備や役割分担に関する地域を全体的に捉える視点の希薄化(省庁間の調整はほとんど行われずに町など現地で説明・提案が行われた)等が挙げられた.

<第156回オープンゼミナール>
日時:2011年12月17日(土)14:00~17:00
場所: 神戸大学工学研究科 C1-301
内容:
①東日本大震災における被災者の生活再建や地域復興に関する調査報告
神戸大学都市安全研究センター特任講師 林大造
②宮城県女川町における復興計画策定について
新潟大学災 害・復興科学研究所 特任准教授 福留邦洋
参加者:26人 (北後)

次回のご案内

<第253回神戸大学RCUSSオープンゼミナール>

日 時:2020年1月25日(土)14時~17時
場 所:神戸市役所4号館(危機管理センター)1階会議室
    アクセス:MAP:http://open.kobe-u.rcuss- usm.jp/p/access.html
     開場13時30分~ 先着順受付(無料、定員90名)
    神戸市中央区江戸町97-1 Tel.078-322-5740
司 会:神戸大学都市安全研究センター 教授 北後 明彦
共 催:神戸市危機管理室、神戸市消防局
後 援:兵庫県

① 2019年台風19号千曲川災害の現状と課題
  吉谷 純一 信州大学工学部 水環境・土木工学科 教授
 令和元年(2019年)10月台風19号は千曲川上流域に豪雨をもたらし、千曲川大臣管理区間で1カ所の堤防決壊、11カ所で越水・溢水、18カ所で内水氾濫が発生した。甚大な被害が発生したこの長野市内での堤防決壊は、立ヶ花観測所で計画高水位を1.69m上回る観測史上最大が原因であり、その最大越流水深は決壊地点での機器管理型水位計により80cmと過去例がないほど大きかったことが確認された。本講演では、最初に、信濃川水系の治水の歴史と計画、及び、千曲川流域での気象水文学的特徴と流域での被害の全体像を述べる。続いて、破堤に関係する立ヶ花狭窄部と穂保での堤防の現状、越流による堤防決壊メカニズムと特徴、氾濫被害のタイプ、住民避難、避難情報、報道の諸事例と課題、今後の千曲川の治水対策について述べる。

② 住む土地を理解して防災対策
  大石 哲 神戸大学都市安全研究センター 教授
 地震災害や火山災害は予測が難しいが、現在の気象観測技術と数値予測(シミュレーション)技術を活用すれば、洪水災害や土砂災害の予測、特に被害予測は可能である。しかし、誰かが住民一人一人に目を配って予測情報や被害情報、あるいは今後の動き方について教えてくれるわけではなく、積極的に情報を取りに行くことが求められる。そこで、本講演では、富山県の事例や、西日本豪雨での事例をもとに土地にあった気象災害情報の活用方法について議論する。

<参考ページ>地域づくりの基礎知識4
http://www.org.kobe-u.ac.jp/kupress/images/05saigaikara.pdf
 http://kobe-yomitai.jp/book/758/
「災害から一人ひとりを守る」北後明彦・大石哲・小川まり子編、神戸大学出版会

今後の予定のご案内

<第254回神戸大学RCUSSオープンゼミナール>
日 時:2020年2月22(土)14時~17時
場 所:神戸市役所4号館(危機管理センター)1階会議室
     開場13時30分~ 先着順受付(無料、定員90名)
      神戸市中央区江戸町97-1 Tel.078-322-5740  
      MAP:http://open.kobe-u.rcuss-usm.jp/p/access.html
司 会:神戸大学都市安全研究センター 教授 北後 明彦
共 催:神戸市危機管理室、神戸市消防局
後 援:兵庫県
内 容:
① 被災者主体の復興まちづくりへ向けて~法制度の課題~
  金子 由芳 神戸大学大学院国際協力研究科・都市安全研究センター教授
 災害後の復興まちづくりは、行政の各部門や専門家が多様な領域から関与する結果、縦割りに陥ってしまう恐れがある。しかし被災者にとっては、「復興」とは、一つの総合的な現象である。安全・生活・地域づくりのすべてが一体として、被災地は再生する。本報告では、「復興」の目標設定を「誰が」「いかに」行うべきかの問いを立て、東日本・アチェ・四川・クライストチャーチの研究協力者との合同調査から論点を引き出し、復興まちづくりの意思決定手続きのあり方について報告する。日本の大規模災害復興法やニュージーランドのCERA法は、一般法規を規制緩和し、迅速かつ大胆な復興事業を可能にする狙いが共通する。しかし、2011年の震災後、東日本でもクライストチャーチでも復興は未完である。他方、アチェのRALASは3年で終了し、四川の復興では3年の計画を2年で完了した。仙台防災枠組が「復興」を焦点化した今、スピードだけではなく、安全と生活を両立する質的な目標達成度、またその前提を為す住民参加の視点で、復興を評価する手法の確立が求められ、更に「復興」の目標の明確な定立のために意思決定手続きの構築が待たれている。


② 事前復興と復興ビジョン
 室崎 益輝 兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長 神戸大学名誉教授
 阪神・淡路大震災や東日本大震災からの教訓は、暮らしの全体あるいは地域の全体を考えて包括的に取り組まないといけない、被災地の心が一つになるよう議論を重ねて目標を共有しなければならない、そして何よりも、減災と復興の取り組みを災害が起きる前から持続的に進めておくことであった。本報告では、減災のサイクルにおける「事後の復興」と「事前の予防」との関連性や一体性を明らかとするとともに、復興も事後ではなく事前に取り組むべきという脈絡から、事前復興という「事前の復興準備」と「事前の復興事業」の必要性と方向性を示す。復興では、回復をはかる取り組み、減災をはかる取り組み、改革をはかる取り組みの3つが必要となるが、それらの取り組みを包括的に進めるためには、事前の準備として構え(減災の精神、被害軽減のための技能や技術、減災をはかる基盤)と備え(復興の担い手やリーダーの事前確保、用地や資材・物資等の事前の備え、基金や準備金など復興のための財源の準備、計画策定や「復興まちづくり協議会」などの合意形成のプロセスの仕組み・時代と被災者の要請に即した復興の制度)が必要で、その中でも復興の方向性を示すビジョンと復興の可能性を与える復興バネが重要であることを示す。

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※上記以降は下記の日程・場所でオープンゼミナールを開催する予定です。
2020年 3月14日(土)14時~17時 神戸市役所4号館(危機管理センター)
<オープンゼミナールについての問い合わせ先>
 神戸大学都市安全研究センター
 〒657-8501神戸市灘区六甲台町1-1
 TEL:078-803-6440(担当 熊崎、北後)
 TEL: 078-803-6437(センター事務室 山崎)
 FAX: 078-803-6394

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